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细化处罚程序规范处罚行为——环保部有关负责人就《环境行政处罚办法》答问

细化处罚程序规范处罚行为——环境保护部有关负责人就《环境行政处罚办法》答问

  2010年1月19日,环境保护部部长周生贤签署环境保护部令,公布了修订后的《环境行政处罚办法》(以下简称《办法》,全文见本报今日三版),将于2010年3月1日起施行。日前,环境保护部有关负责人就《办法》的有关问题回答了记者的提问。

  问:为何要对原有《办法》进行修订?

  答:环境行政处罚是环保部门或者其他行政主体,对违反环境法律规定的单位或个人给予的行政制裁。为贯彻执行《中华人民共和国行政处罚法》,原国家环保总局1999年发布了《办法》(总局令第7号)。《办法》是《行政处罚法》在环境保护领域的细化,其实施对规范环保部门的行政处罚工作、强化环境执法起到了巨大的推动作用。随着机构改革和执法实践的深入,原《办法》中的一些规定已不适应当前的工作形势和环境执法实践的需要。

  首先,修订《办法》是依法行政的必然要求。原《办法》颁布实施以来,国务院先后发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》(1999)、《全面推行依法行政实施纲要》(2004)、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(2008)等文件,在行政执法自由裁量权、行政执法程序、听证制度、信息公开、监督检查等方面提出了新的要求。

  其次,修订《办法》也是执法实践的迫切需要。在行政处罚实践中,执法人员遇到执法急需而原《办法》尚未解决的一些问题。环境保护部(含原国家环保总局)做出了多项执法解释,地方也制定了各地方的实施规范等文件。地方环保部门也多次反映,希望将有利于环境执法的执法解释和地方经验上升为部门规章,对《行政处罚法》做有环保特色的进一步补充规定,使其更具有可操作性和指导性。在环境保护部6次意见征集中,地方环保部门提出了很多建设性的意见和建议。

  问:修订后的《办法》内容有哪些变化?

  答:修订后的《办法》(环境保护部令第8号)由原来的5章53条增加到8章82条,得到了充实和细化。第一章是总则,第二章是实施主体与管辖,第三章和第四章是行政处罚的程序,第五章是执行,第六章是结案和归档,第七章是监督,第八章是附则。

  修订后的《办法》在立法目的、制度设计、执法形式和监督形式上都有一些突破。修订后的《办法》突出了以人为本,坚持保障环保部门依法行使职权与保护当事人合法权益相结合;在制度设计上,突出环保特色,强调各部门之间的协作配合,形成执法合力;在执法形式上,兼顾了处罚违法与纠正违法,强调执法效果;在监督形式上,实行内外结合,形成全方位的监督网络。

  2010年1月19日,环境保护部部长周生贤签署环境保护部令,公布了修订后的《环境行政处罚办法》(以下简称《办法》,全文见本报今日三版),将于2010年3月1日起施行。日前,环境保护部有关负责人就《办法》的有关问题回答了记者的提问。

  问:为何要对原有《办法》进行修订?

  答:环境行政处罚是环保部门或者其他行政主体,对违反环境法律规定的单位或个人给予的行政制裁。为贯彻执行《中华人民共和国行政处罚法》,原国家环保总局1999年发布了《办法》(总局令第7号)。《办法》是《行政处罚法》在环境保护领域的细化,其实施对规范环保部门的行政处罚工作、强化环境执法起到了巨大的推动作用。随着机构改革和执法实践的深入,原《办法》中的一些规定已不适应当前的工作形势和环境执法实践的需要。

  首先,修订《办法》是依法行政的必然要求。原《办法》颁布实施以来,国务院先后发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》(1999)、《全面推行依法行政实施纲要》(2004)、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(2008)等文件,在行政执法自由裁量权、行政执法程序、听证制度、信息公开、监督检查等方面提出了新的要求。

  其次,修订《办法》也是执法实践的迫切需要。在行政处罚实践中,执法人员遇到执法急需而原《办法》尚未解决的一些问题。环境保护部(含原国家环保总局)做出了多项执法解释,地方也制定了各地方的实施规范等文件。地方环保部门也多次反映,希望将有利于环境执法的执法解释和地方经验上升为部门规章,对《行政处罚法》做有环保特色的进一步补充规定,使其更具有可操作性和指导性。在环境保护部6次意见征集中,地方环保部门提出了很多建设性的意见和建议。

  问:修订后的《办法》内容有哪些变化?

  答:修订后的《办法》(环境保护部令第8号)由原来的5章53条增加到8章82条,得到了充实和细化。第一章是总则,第二章是实施主体与管辖,第三章和第四章是行政处罚的程序,第五章是执行,第六章是结案和归档,第七章是监督,第八章是附则。

  修订后的《办法》在立法目的、制度设计、执法形式和监督形式上都有一些突破。修订后的《办法》突出了以人为本,坚持保障环保部门依法行使职权与保护当事人合法权益相结合;在制度设计上,突出环保特色,强调各部门之间的协作配合,形成执法合力;在执法形式上,兼顾了处罚违法与纠正违法,强调执法效果;在监督形式上,实行内外结合,形成全方位的监督网络。

  问:如何保障环保部门依法行使职权?

  答:修订后的《办法》在保障环保部门依法行使职权方面,突出以环境执法人员为本。

  为保障一线执法人员行使职责,明确规定了案件调查人员的权力、规定了证据形式和取证的程序要求,并对先行登记保存、查封扣押等措施的实施程序进行了细化。

  为方便一线执法人员正确判断,明确了7种标准,如行使自由裁量权的考虑情节、管辖权的判断及争议处理、立案与否的判断标准、不予立案的处理、终结调查与否的判断标准、结案与否的判断标准、违法所得的认定标准等。

  为破解执法难点,在一个违法行为同时违反两个以上条款如何适用法律、超标排污拒不改正等继续性和连续性违法行为能否再次处罚、在线监控数据能否作为认定违法事实的证据、现场即时采样监测结果是否可以作为判定污染物排放超标的证据、调查取证时当事人拒不到场如何处理、企业分立合并资产重组等情形下如何执行等方面做了尝试性规定。

  问:如何保障当事人的合法权益?

  答:修订后的《办法》在保护当事人合法权益方面,突出以当事人为本,在依法惩罚违法行为人的同时,注重保护其合法权益。坚持教育与处罚相结合,对及时纠正且危害后果轻微的违法行为,不予行政处罚。坚持服务与管理相结合,对相对人的有关技术秘密和商业秘密,依法予以保护。

  从办案程序上对案件办理人员严格要求,从制度设计上避免侵犯当事人权益,如案件调查必须客观、公正,证据获取不得采用违法手段,做出处罚决定前必须充分听取并审核当事人的陈述、申辩意见和理由。对经济困难的当事人可以决定延期或者分期缴纳罚款。实施查封、暂扣等行政强制措施和做出处罚决定,必须告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。查封、暂扣的财物必须妥善保管,严禁动用、调换、损毁或者变卖,并依法及时解除。

  问:如何保障环保部门依法行使职权?

  答:修订后的《办法》在保障环保部门依法行使职权方面,突出以环境执法人员为本。

  为保障一线执法人员行使职责,明确规定了案件调查人员的权力、规定了证据形式和取证的程序要求,并对先行登记保存、查封扣押等措施的实施程序进行了细化。

  为方便一线执法人员正确判断,明确了7种标准,如行使自由裁量权的考虑情节、管辖权的判断及争议处理、立案与否的判断标准、不予立案的处理、终结调查与否的判断标准、结案与否的判断标准、违法所得的认定标准等。

  为破解执法难点,在一个违法行为同时违反两个以上条款如何适用法律、超标排污拒不改正等继续性和连续性违法行为能否再次处罚、在线监控数据能否作为认定违法事实的证据、现场即时采样监测结果是否可以作为判定污染物排放超标的证据、调查取证时当事人拒不到场如何处理、企业分立合并资产重组等情形下如何执行等方面做了尝试性规定。

  问:如何保障当事人的合法权益?

  答:修订后的《办法》在保护当事人合法权益方面,突出以当事人为本,在依法惩罚违法行为人的同时,注重保护其合法权益。坚持教育与处罚相结合,对及时纠正且危害后果轻微的违法行为,不予行政处罚。坚持服务与管理相结合,对相对人的有关技术秘密和商业秘密,依法予以保护。

  从办案程序上对案件办理人员严格要求,从制度设计上避免侵犯当事人权益,如案件调查必须客观、公正,证据获取不得采用违法手段,做出处罚决定前必须充分听取并审核当事人的陈述、申辩意见和理由。对经济困难的当事人可以决定延期或者分期缴纳罚款。实施查封、暂扣等行政强制措施和做出处罚决定,必须告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。查封、暂扣的财物必须妥善保管,严禁动用、调换、损毁或者变卖,并依法及时解除。

  问:根据规定,实施环境行政处罚的主体有哪些?

  答:修订后的《办法》在环保部门内部机构关系方面,进一步明确了两类环境行政处罚的实施主体。

  《行政处罚法》第十五条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”第十七条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”根据上述法律规定,本办法明确了环保系统实施行政处罚主体有两类:一是环保部门;二是经法律、行政法规、地方性法规授权的环境监察机构。他们都可以自己的名义实施环境行政处罚。

  另外,环保部门可以委托环境监察机构实施行政处罚。环境监察机构承担有关环境行政处罚的具体工作,但不能以自己名义而必须以委托的环保部门名义实施。

  问:修订后的《办法》对行政处罚案件的管辖权做了哪些规定?

  答:修订后的《办法》在同级环保部门和上下级环保部门的关系方面,进一步明确了管辖权及其争议处理。

  修订后的《办法》进一步明确了案件管辖权,如对跨行政区域的污染案件、两个以上环保部门都有管辖权的案件、管辖权有争议的案件,明确了管辖机关;对下级环保部门认为案件重大、疑难或者处罚有困难的,上一级环保部门认为需要的,明确了指定管辖;上级环保部门可以将其管辖的案件交由有管辖权的下级环保部门实施行政处罚;对不属于本机关管辖的案件,要求移送有管辖权的环保部门处理。

  此外,针对污染物异地违法排放等违法排污形式,规定了环保部门可以委托其他环保部门协助调查取证,受委托的环保部门应当予以协助。

  问:修订后的《办法》对环境行政处罚案件的移送有哪些详细规定?

  答:修订后的《办法》对此主要有两个方面的规定。

  一是明确环保部门与其他国家机关之间的案件移送。根据环境保护法律、行政法规和部门规章,本办法列举了7种主要环境行政处罚种类,分别是:(1)警告;(2)罚款;(3)责令停产整顿;(4)责令停产、停业、关闭;(5)暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件;(6)没收违法所得、没收非法财物;(7)行政拘留。此外,法律、行政法规还可以设定其他的种类。在这7种环境行政处罚种类中,环保部门有权实施的有4种:(1)警告;(2)罚款;(3)暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件;(4)没收违法所得、没收非法财物。人民政府有权实施的有两种:(1)责令停业、关闭;(2)责令停产整顿。公安机关有权实施的有1种:行政拘留。责令停业关闭、责令停产整顿、行政拘留这3项属于环境保护法律(如《中华人民共和国水污染防治法》)设定的行政处罚,虽然不由环保部门实施,但有助于遏制环境违法,因此,环保部门要积极借助政府和其他部门的行政处罚权,主动予以移送。具体而言,对涉嫌违法依法应当由人民政府实施责令停产整顿、责令停业、关闭的案件,环保部门应当立案调查,并提出处理建议报本级人民政府;涉嫌违法依法应当实施行政拘留的案件,移送公安机关;涉嫌违反党纪、政纪的案件,移送纪检、监察部门;涉嫌环境犯罪的案件,移送司法机关。

  二是细化申请人民法院强制执行期限。根据现行法律规定,我国采取的是以法院执行为主、行政机关为辅的强制执行模式,法律赋予环保部门的强制执行权极其有限。根据最高人民法院的有关规定,当事人拒不履行处罚决定的,环保部门应当向申请人所在地基层人民法院申请强制执行(执行对象为不动产的,由不动产所在地的基层人民法院受理)。为便于一线执法人员及时提出强制执行申请,本办法根据环保法律和最高人民法院的相关规定,对环保部门向人民法院申请强制执行的期限做了有环保特色的细化。

  问:修订后的《办法》在执法形式上做了哪些改变?

  答:修订后的《办法》在执法形式上,兼顾了处罚违法与纠正违法,强调执法效果。

  《行政处罚法》第二十三条规定,行政机关实施行政处罚时,应当“责令改正”或者“责令限期改正”违法行为。“行政处罚”不同于“责令改正违法行为”,如在设定目的上,“行政处罚”是为了惩罚违法行为人,“责令改正违法行为”是为了督促违法行为人履行法定义务;在行政行为的分类上,“责令改正违法行为”属于行政命令,不属于行政处罚。

  根据环境保护法律、行政法规和部门规章,修订后的《办法》列举了责令改正或者限期改正违法行为的8种主要形式:(1)责令停止建设;(2)责令停止试生产;(3)责令停止生产或者使用;(4)责令限期建设配套设施;(5)责令重新安装使用;(6)责令限期拆除;(7)责令停止违法行为;(8)责令限期治理。此外,法律、法规、规章还可以设定其他具体形式。

  根据《行政处罚法》的有关规定,修订后的《办法》将“行政处罚”与“责令改正违法行为”予以明确区分和列举。从执法效果上既要求惩罚违法行为人,以儆效尤;又要求纠正违法行为,回归合法状态。

  另外,在具体案件办理时,环保部门实施行政处罚必须严格遵守告知、听证等法定程序;“责令改正违法行为”则尚无有关告知、听证的法律要求,环保部门可以自行决定是否进行告知、听证。

  问:修订后的《办法》在监督上采取哪些形式?

  答:一是行政处罚决定必须向社会公开(除国家机密、技术秘密、商业秘密和个人隐私),为公众所知晓,这是外部监督的基础。公众、媒体可以通过举报、检举等途径,对环保部门的行政处罚进行监督,提出意见和建议。

  二是上级环保部门应当对下级环保部门的行政处罚工作情况进行监督检查和评议,并建立行政处罚备案制度。

  三是对违法或者显失公正的处罚决定,上级环保部门应当督促其纠正,或者通过行政复议程序依法撤销或者变更。

  问:行政处罚行为的规范还有哪些相关的配套规定?

  答:环保部门行政处罚行为的规范,离不开《办法》等一系列规范性文件的保障,具体包括一个“处罚目录”、一个“处罚办法”、两个“程序规定”和3个“参考指南”。

  目前,环境保护部已经发布《法律、行政法规和部门规章设定的环保部门行政处罚目录》,以界定环保部门的行政处罚职责;已经发布《办法》(环境保护部令第8号),以规范环保部门办理行政处罚案件的基本程序;已经发布《主要环境违法行为行政处罚自由裁量权细化参考指南》,以指导地方环保部门规范行政处罚自由裁量权;已经印发《环境行政处罚案件办理程序暂行规定》,细化了环境保护部环境监察局办理处罚案件的内部工作程序,为地方环保部门做好示范。

  此外,环境保护部还将制订“环境行政处罚听证程序规定”以细化处罚听证程序;制订“环境行政处罚主要文书参考指南”和“环境行政处罚证据参考指南”以加强对地方环保部门行政处罚工作的指导。