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  积极推进历史性转变,着力克服长期制约环境保护发展的制度性障碍,加大改革创新力度,完善体制,创新机制,加强法制,增加投入,提高环境保护工作水平。

  

  (一)促进区域经济与环境协调发展。

  

  实施区域发展总体战略,将国土空间划分为四类主体功能区,既是优化经济布局、促进区域协调发展的战略举措,更是保护生态环境的一项基础性、长远性的根本措施,也为强化国家在环境保护领域的宏观调控和分类指导提供了依据。

  

  1.加强地区分类指导。

  

  在国家区域协调发展战略框架下,西部地区要强化生态保护,依据国家政策和规划,稳步实施生态退耕,继续推进各类生态建设工程,建设重点生态功能保护区,加大荒漠化和石漠化治理力度,加强资源开发活动的环境监管,控制和防止重化工业和资源开发过程中的污染和生态破坏,加强三峡库区及其上游、黄河中上游等重点流域水污染与水土流失防治;东北地区要加强黑土地水土流失和东北西部荒漠化综合治理,加大资源枯竭型城市和矿山的生态修复,推进松花江、辽河、鸭绿江等流域和界河的污染治理,加快生态省和循环经济试点省建设步伐;中部地区要加快环境基础设施建设,加大重点流域的水污染治理力度,有效维护区域资源环境承载能力,严格控制污染物排放总量;东部地区要率先推进历史性转变,率先还清旧账,加快产业结构优化升级,促进增长方式的转变,加大长三角、珠三角、京津冀等沿海城市群区域环境综合整治力度,大幅度削减主要污染物排放总量。

  

  2.逐步实行环境分类管理。

  

  按照全国主体功能区划的要求,对四类主体功能区制定分类管理的环境政策和评价指标体系,逐步实行分类管理。

  

  在优化开发区域,坚持环境优先,优化产业结构和布局,大力发展高新技术,加快传统产业技术升级,实行严格的建设项目环境准入制度,率先完成排污总量削减任务,做到增产减污,解决一批突出的环境问题,改善环境质量。

  

  在重点开发区域,坚持环境与经济协调发展,科学合理利用环境承载力,推进工业化和城镇化,加快环保基础设施建设,严格控制污染物排放总量,做到增产不增污,基本遏制环境恶化趋势。

  

  在限制开发区域,坚持保护为主,合理选择发展方向,发展特色优势产业,加快建设重点生态功能保护区,确保生态功能的恢复与保育,逐步恢复生态平衡。

  

  在禁止开发区域,坚持强制性保护,依据法律法规和相关规划严格监管,严禁不符合主体功能定位的开发活动,控制人为因素对自然生态的干扰和破坏。

  

  3.重点支持西部地区环境保护。

  

  按照西部大开发总体战略和政策,加大对西部地区环境保护支持力度。加强对西部地区的政策指导,严格控制污染向西部地区转移。优先在西部地区建立和实施生态补偿机制。国家主要污染物排放总量指标、污染治理资金和能力建设资金,尽可能向西部地区倾斜。按照自愿互利原则,提倡东中部地区帮助西部地区加强能力建设和人才培养。做好对口援助西藏工作。

  

  (二)加快经济结构调整。

  

  大力推动产业结构优化升级,促进清洁生产,发展循环经济,从源头减少污染,推进建设环境友好型社会。

  

  1.强化环境准入。

  

  在确定钢铁、有色、建材、电力、轻工等重点行业准入条件时充分考虑环境保护要求,新建项目必须符合国家规定的准入条件和排放标准。已无环境容量的区域,禁止新建增加污染物排放量的项目。

  

  依据国家产业政策和环保法规,加大淘汰污染严重的落后工艺、设备和企业的力度。把淘汰落后作为建设环境友好型社会的重要途径。

  

  2.加快推进循环经济。

  

  根据发展循环经济的要求,制定相关配套法规,完善评价指标体系。实行有利于资源节约和循环经济发展的经济政策。推进重点行业、产业园区和省市循环经济试点工作,推广循环经济先进适用技术和典型经验,建设循环经济试点示范工程。加快制定重点行业清洁生产标准、评价指标体系和强制性清洁生产审核技术指南,建立推进清洁生产实施的技术支撑体系。进一步推动企业积极实施清洁生产方案。对污染物排放超过国家和地方标准或总量控制指标的企业,以及使用有毒有害原料或者排放有毒物质的企业,要依法实行强制性清洁生产审核。

  

  3.大力开展资源节约和综合利用。

  

  按照低投入、高产出、低消耗、少排放、能循环、可持续的原则,把节能节水节地与削减污染物排放总量有机结合起来,实行统筹规划,同步实施,以提高能源资源利用效率为重要措施,完成“十一五”主要污染物减排目标。

  

  (三)完善体制,落实责任。

  

  适应环境保护新形势,分清中央和地方事权,分清政府和企业职责,健全统一、协调、高效的环境监管体制。

  

  1.加强国家监察。

  

  完善政策措施,加强对全国环境保护的评估、规划、宏观调控和指导监督。加快建立大区督察派出机构,加强区域、流域环保工作的协调和监督,查处突出的环境违法问题。

  

  2.加强地方监管。

  

  坚持地方政府对行政区域环境质量负责,落实政府环境责任。建立环境保护目标责任制,加强评估和考核。

  

  3.落实单位负责。

  

  综合运用约束机制和激励机制,促进企业和其他组织严格执行环境法规与标准,自觉治理污染,保护生态。建立企业环境信息公开制度,加强社会监督。建立企业环境监督员制度,实行职业资格管理。

  

  4.加强部门合作。

  

  逐步理顺部门职责分工,增强环境监管的协调性、整体性。建立部门间信息共享和协调联动机制,充分发挥部际联席会议的作用。各有关部门依照各自职责,做好相关领域环保工作。环保部门要切实履行职责,统一环境规划,统一执法监督,统一发布环境信息,加强综合管理。

  

  (四)创新机制,增加投入。

  

  努力推进政策创新,把政府调控与市场机制有机结合、法规约束与政策激励有机结合,以政府投入带动社会投入,以经济政策调动市场资源,以宣传教育引导公众参与,进一步完善政府主导、市场推进、公众参与的环境保护新机制。

  

  1.加大政府投入。

  

  把环境保护投入作为公共财政支出的重点并逐步增加。国家基本建设投资要继续向环境保护倾斜,对国家环保重点工程和列入国家环境治理规划的项目,区分不同情况给予支持。各级政府都要加大对污染防治、生态保护和环境公共设施建设的投资,把环保部门工作经费纳入各级财政支出预算,切实提高环保机构经费保障程度。加强排污费资金使用管理,加强资金使用效益的监督与评估。在合理划分中央和地方事权的基础上,中央政府加大对中西部地区环境保护支持力度。

  

  2.完善环境经济政策。

  

  在资源税、消费税、进出口税改革中充分考虑环境保护要求,探索建立环境税收制度,运用税收杠杆促进资源节约型、环境友好型社会的建设。

  

  发挥价格杠杆的作用,建立能够反映污染治理成本的排污价格和收费机制,有条件的地区和单位可实行二氧化硫等排污权交易。实现环境成本内部化,促进企业减少排污,提高环境污染治理效果。对可再生能源发电、脱硫电厂和垃圾焚烧发电厂实行优先上网或提高电价等优惠政策,实行脱硫电价的动态管理。

  

  全面征收城市污水、生活垃圾、危险废物和医疗废物处理处置费及放射性废物收储费,保证治理设施和收储设施正常运行。加大排污费征收和稽查力度,进一步完善排污收费制度。加快市政公用事业改革,鼓励各类企业参与环保基础设施建设和运营,推进污染治理市场化。

  

  完善信贷政策,鼓励银行特别是政策性银行对有偿还能力的环境基础设施建设项目和企业治污项目给予贷款支持。探索建立环境责任保险和环境风险投资。积极扩大利用外资渠道,继续争取国际组织和外国政府无偿援助和优惠贷款。

  

  按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复,谁受益谁补偿,谁排污谁付费”的原则,以三峡库区、南水北调水源区、重点能源开发区和国家级自然保护区为突破口,扩大试点,完善生态补偿政策,建立生态补偿机制。

  

  (五)强化法治,严格监管。

  

  强化法治既是防治污染、保护生态的关键,也是参与环境与发展综合决策,推动经济增长方式根本性转变的有效手段。采取有力措施,着力解决法规不健全、执法难度大、违法成本低、违法不究、执法不严的问题。

  

  1.完善法规标准体系。

  

  抓紧修订和完善现行法规标准,填补法律空白。重点是配合做好《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》的修订工作,拟订有关土壤污染、化学物质污染、生态保护、生物安全、遗传资源、臭氧层保护、核安全、循环经济、环境监测、环境损害赔偿等方面的法律法规草案。各地也要完善地方性法规。完善技术规范和环境标准体系,科学确定标准限值,鼓励各地制订更加严格的地方污染物排放标准。

  

  积极配合司法部门,通过司法手段保障环境执法的权威和有效性。

  

  2.完善执法监督体系。

  

  按照权责明确、行为规范、监督有力、高效运转的要求,明确执法责任和程序,提高执法效率,强化执法监督,坚决做到有法必依、执法必严、违法必究。

  

  深入开展整治违法排污企业、保障群众健康专项行动,严厉查处环境违法行为和案件。持续开展环境安全检查,重点排查沿江沿河和人口密集区的石油、化工、冶炼等企业,努力消除环境隐患。加强危险化学品、危险废物、放射性废物监管,防范环境风险。各级政府和重点企业要制订应急方案,配备必要应急设施,提高突发环境事件的处置能力。

  

  3.着重落实三项环境管理制度。

  

  落实污染物排放总量控制制度。把主要污染物排放总量控制计划指标层层分解,落实到基层和排污单位。加强污染物排放监测和统计。综合运用排污许可、排污收费、强制淘汰、限期治理和环境影响评价等各项环境管理制度和手段,实现总量控制目标。

  

  强化环境影响评价和“三同时”(建设项目环保设施同时计划、同时施工、同时投产使用)制度。在加快试点的基础上推进各类发展和建设规划的环境影响评价,从源头上防止环境污染和生态破坏。严格建设项目环境影响评价和“三同时”管理,加强环评资格管理,提高环评质量,落实环评责任制。严格“三同时”验收,尽快扭转重审批轻监管、重事前评价轻事后评估和不审批就开工、不验收就投产的局面。

  

  实行环境目标责任制。把“十一五”环保目标和任务分解到各级政府,层层抓落实。建立环境管理绩效考核机制,把环境保护纳入经济社会发展评价体系。制订科学的评价指标,纳入党政干部政绩综合评价体系。建立环境保护问责和奖惩制度,严格执行《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》。

  

  (六)依靠科技,发展产业。

  

  以科技创新为动力,以产业发展为支撑,努力提高环境保护技术水平。

  

  1.大力促进科技创新。

  

  为提高科技引领和支撑环境保护的能力,以国家中长期科学和技术发展规划纲要中的环境重点领域及其优先主题为龙头,全面实施科技创新工程;以基础理论和技术创新为支撑,全面实施环境标准体系建设工程;以提高环境管理和污染防治技术为目标,全面实施环境技术管理体系建设工程。加强气候变化领域的基础研究,进一步开发和完善研究分析方法。

  

  深化环境科技体制改革,团结各方面力量,优化整合环境科技资源,培养环境科技人才,建设环境科技支撑体系,提升环境科技创新能力。努力提高环境决策的科学化和民主化。

  专栏6 “十一五”环境科技创新的优先领域

  水污染防治:包括饮用水安全保障及关键支撑技术;流域(区域)水污染控制与工程示范等。

  

  大气污染防治:包括区域大气污染现状、成因与污染损失评估;城市大气环境污染与控制;工业废气治理技术等。

  

  土壤污染防治与农村环境综合整治:包括土壤污染与修复技术;农村环境综合整治与农村面源污染防治等。

  

  固体废物与化学品污染防治:包括固体废物物质流特征与污染控制技术;危险废物处理处置技术;化学品环境效应与风险评估技术等。

  

  生态保护与生态建设:包括国家重要生态功能区的保护与建设、区域生态环境保护与生态系统监测技术等。

  

  核与辐射安全:包括核安全风险评估与放射性废物污染控制、核与辐射最优化管理、电磁辐射与环境安全等。

  

  环境综合管理关键科学技术支撑:包括污染物排放总量核定、环境监管与应急预警;环境监测统计与信息管理;环境标准与基准;环境政策与法规等。

  

  循环经济共性技术:包括产业污染防控和资源化技术;工业园区生态化改造技术;物质流分析和控制途径;污染控制技术经济政策等。

  

  环境与健康:包括环境污染与健康危害;污染对人体健康影响的机理与识别技术等。

  

  全球环境问题:包括全球气候变化影响的适应技术与对策;持久性有机污染物控制技术;生物多样性与生物安全支撑技术等。

  2.积极促进环保产业发展。

  

  以环境保护重点工程为需求,以环保示范工程为依托,以标准化、系列化、国产化、现代化为导向,自主创新和引进消化吸收相结合,大力发展环保装备制造业。

  

  以环境影响评价、环境工程服务、环境技术研发与咨询、环境风险投资为重点,以市场化为主体,积极发展环保服务业。

  

  制定发展规划,推进技术进步,加强行业自律,规范市场行为,促进公平竞争,推动环保产业健康发展。

  

  加大对外开放,实施引进来、走出去战略,支持各类所有制企业进入环保产业。培育一批具有自主品牌、核心技术能力强、市场占有率高、能够提供较多就业机会的优势企业和企业集团,使环保产业成为国民经济的新兴支柱产业。

  专栏7 “十一五”环保产业优先发展领域

  水污染防治技术与装备:重点发展富营养化污染防治、污废水回用、饮用水中有机物与微污染去除、高负荷生物脱氮除磷、高效厌氧好氧生物处理、高盐度及难降解有毒有机废水处理、污泥稳定化与资源化、河口与海岸溢油和化学事故应急控制等。

  

  大气污染防治技术与装备:重点发展300MW以上火电厂机组脱硫、可资源化脱硫脱硝、选择性催化还原烟气脱硝、大型燃煤电厂锅炉袋式除尘、柴油发动机排气净化、汽油车和摩托车排气催化等。

  

  固体废物处理处置技术与装备:重点发展600t/d以上大型城市垃圾焚烧、焚烧烟气和二恶英控制、2000m3/h以上填埋气体处理与回收利用、200t/d以上中温和高温厌氧消化、30t/d以上回转窑危险废物集中焚烧、特殊危险废物等离子体高温处理等。

  

  污染场地修复技术:重点发展减少土壤污染的高效生态调控和修复、土壤化学污染修复、矿山废弃地植被恢复、矿山废弃物资源利用、矿山酸性废弃物堆场生态修复、碱性赤泥堆场生态恢复及稳定等。

  

  环境监测技术与装备:重点发展在线自动监测系统、危险废物鉴别专用仪器、细微颗粒物和有机污染物采样仪器、二恶英分析设备、污染事故应急监测技术与仪器、污染远距离遥测系统。

  

  物理污染控制:重点发展城市交通噪声与振动控制、城市社区和建筑物配套设施噪声与振动控制、声源控制和低噪声设备、电磁污染控制、光污染控制等。  

  

  专用药剂和材料:重点发展膜材料与膜组件、耐高温耐腐蚀的袋式除尘滤料、

  

  高效生物填料和专用催化剂、垃圾卫生填埋防渗材料等。

  

  资源综合利用:重点发展废品回收利用,再生水、微咸水、海水淡化等非常规水资源化,高效冷却节水,报废汽车、废旧轮胎、废旧家电、电子废物和尾矿再利用等。

  

  污染治理设施建设运营和咨询服务业:重点推进城市污水、垃圾、危险废物等环境设施建设运行市场化;规模化工业废水处理、电厂脱硫、除尘设施专业化运营;大力发展环境保护的技术咨询和管理服务。

  

  环境服务贸易:建立与国际接轨的环境服务标准体系;推动环境工程设计与施工领域对外承包工程;鼓励出口环境产品和服务。

  (七)动员社会力量保护环境。

  

  开展各类环境宣传教育活动,实行环境信息公开,动员社会各界力量参与环境保护。

  

  1.增强全社会生态文明意识。

  

  不断增强各级干部和广大群众的环境意识和法制观念,重点加强对领导干部的环境教育和培训。充分发挥舆论引导和监督作用,大力宣传环境保护的方针政策和法律法规,公开曝光环境违法行为。抓好环保基础教育、专业教育、社会教育和岗位培训。全方位、多层次推广适应建立资源节约型、环境友好型社会要求的生产生活方式。

  

  2.扩大公众环境知情权。

  

  推行政务公开,实行环境保护政策法规、项目审批、案件处理等政务公告公示制度。完善环境信息政府网站,公开发布环境质量、环境管理等环境信息。依法推进企业环境信息公开,开展上市公司的环境绩效评估和环境信息公告。

  

  3.完善公众参与环境保护机制。

  

  大力普及环境科学知识,实施千乡万村环保科普行动计划。推广环境标志和环境认证,倡导绿色消费、绿色办公和绿色采购,广泛开展绿色社区、绿色学校、绿色家庭等群众性创建活动,充分发挥工会、共青团、妇联等群众组织、社区组织和各类环保社团及环保志愿者的作用。加强信访工作,充分发挥12369环保热线的作用,拓宽和畅通群众举报投诉渠道。开展环境公益诉讼研究,加强行政复议,推动行政诉讼,依法维护公民环境权益。完善公众参与的规则和程序,采用听证会、论证会、社会公示等形式,听取公众意见,接受群众监督,实行民主决策。

  

  (八)积极开展环境保护国际合作。

  

  把环境保护作为我国对外开放的重要领域,继续扩大对外开放,在国际环境事务中发挥更加积极的作用。

  

  1.积极参与全球环境保护。

  

  坚持“共同但有区别的责任”原则,积极参与国际环境公约和世贸组织环境与贸易谈判,维护我国和广大发展中国家环境权益。履行相应国际义务,大力推进国内履约工作,加快消耗臭氧层物质的淘汰进程,努力控制温室气体排放。

  专栏8 我国参加的国际环境公约

  公约名称

  批准时间

  国内负责部门

《濒危野生动植物国际贸易公约》 1981年4月8日

  林业局

《防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约》 1985年9月6日

  海洋局

《关于保护臭氧层的维也纳公约》 1989年9月11日

  环保总局

《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》伦敦修正案 1991年6月14日

  环保总局

《关于控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》 1991年9月4日

  环保总局

《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》 1992年7月31日

  林业局

《生物多样性公约》 1992年11月7日

  环保总局

《联合国气候变化框架公约》 1992年11月7日

  发展改革委

《核安全公约》 1996年4月9日

  环保总局

《防治荒漠化公约》 1996年12月30日

  林业局

《关于控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》修正案 2001年5月1日

  环保总局

《京都议定书》 2002年8月1日

  发展改革委

《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》哥本哈根修正案 2003年4月22日

  环保总局

《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》 2004年6月25日

  环保总局

《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》 2004年12月29日

  环保总局

《卡塔赫纳生物安全议定书》 2005年4月17日

  环保总局

《〈防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约〉1996年议定书》 2006年6月29日

  海洋局

  2.广泛开展国际环境合作。

  

  巩固并深化与重要大国、大国集团、传统友好国家的环境合作,重点加强与周边国家的环境合作,扩大与发展中国家的环境合作,继续深化与联合国环境规划署、世界银行、全球环境基金等国际组织的合作。通过合作与交流,宣传我国环境保护政策和进展,维护我国及发展中国家的环境权益。

  

  引进国外资金、技术和管理经验,提高我国环保技术和管理水平。推动我国环保设备和技术走向国际市场。加强自主创新能力,积极推进减少温室气体排放的国际合作与技术转让。

  

  加强环境与贸易的协调。积极应对绿色贸易壁垒,完善对外贸易产品的环境标准,建立环境风险评估机制和进口货物的有害物质监控体系,既要合理引进可利用再生资源和物种资源,又要严格防范污染引进、废物非法进口、有害外来物种入侵和遗传资源流失。